Un rapport récent commandé par Matignon met en lumière une situation jugée critique pour la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui couvre les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers. Selon les projections, le régime pourrait accumuler plus de 100 milliards d’euros de déficit à l’horizon 2045 si aucune réforme structurelle n’est engagée.
Ce déséquilibre s’explique avant tout par une dégradation rapide du rapport entre cotisants et retraités. En 2024, la CNRACL comptait environ 2,1 millions de cotisants pour 1,4 million de pensionnés, soit un ratio désormais proche de celui de l’ensemble des régimes par répartition, mais en forte baisse sur une décennie.
Le cœur du problème est démographique : le nombre de cotisants progresse beaucoup moins vite que celui des retraités, en raison notamment des départs massifs à la retraite des générations du baby-boom et d’un recours accru aux contractuels dans la fonction publique territoriale et hospitalière, ces derniers ne cotisant pas au régime de la CNRACL.
Le rapport souligne également un effet d’entraînement : la hausse des cotisations employeurs, destinée à combler les déficits, incite certaines collectivités à recruter davantage de contractuels, ce qui réduit encore la base de cotisants et aggrave mécaniquement le déséquilibre financier.
Des projections alarmantes malgré les hausses de cotisations
Les finances de la CNRACL sont déjà dégradées depuis plusieurs années. Le régime, longtemps excédentaire, est passé en déficit en 2018 et celui-ci s’est fortement creusé depuis. En 2023, le déficit atteignait environ 2,5 milliards d’euros, après 24,4 milliards d’euros de cotisations pour plus de 26 milliards d’euros de prestations versées.
Les projections les plus récentes montrent une aggravation rapide : le déficit pourrait dépasser 10 milliards d’euros dès la fin de la décennie si aucune mesure corrective n’est mise en œuvre.
Dans ce contexte, les inspections générales de l’État (IGF, IGAS et IGA) estiment qu’un simple ajustement paramétrique du système de retraites, comme l’âge de départ ou les taux de cotisation, ne suffira pas à rétablir l’équilibre. Le rapport évoque même la possibilité d’une dette cumulée dépassant 100 milliards d’euros à l’horizon 2045 dans le scénario tendanciel.
Les experts pointent aussi la fragilité du modèle actuel de financement, reposant quasi exclusivement sur les cotisations des actifs et des employeurs publics. Cette structure rend le système particulièrement sensible aux évolutions de l’emploi public et aux choix budgétaires des collectivités.
Enfin, plusieurs pistes de réforme sont évoquées : renforcement du pilotage national des retraites publiques, rapprochement avec le régime général ou création d’un pôle unifié des retraites publiques. Ces options, encore en discussion, pourraient modifier en profondeur l’organisation du système de retraite des agents publics dans les années à venir.
C’est le même problème que celui qu’on observe chez les fonctionnaires d’État: le ratio cotisant/cotisé y est voisin de 1, contre 1,4 pour le régime général. Avec les mêmes conséquences : déficit et subvention d’équilibre importants. L’État devrait être content puisque son objectif (mettre en extinction le statut des fonctionnaires) est en bonne voie d’être atteint! D’un autre côté, les cotisations des « fonctionnaires non recrutés au profit de contractuels » ne sont pas perdues pour tout le monde : on les retrouve à l’actif du régime général…sans contrepartie.